La Corte di Cassazione, smentendo una prassi adottata dall’Agenzia delle dogane per un decennio, ha stabilito che non vi è nessuna incompatibilità, da parte del Cad, tra la possibilità di effettuare lo sdoganamento in procedura domiciliata e l’istituto della rappresentanza diretta in dogana (Corte di Cassazione, sez. V, ordinanza 31 ottobre 2019, n. 28066). Poiché è illegittimo l’obbligo di imporre ai Cad di agire in rappresentanza indiretta, sono annullati gli atti di accertamento con cui l’Agenzia delle dogane contesta il pagamento dei dazi al Cad, in via solidale con l’importatore.

La vicenda si inquadra nel contesto dell’art. 5 del previgente codice doganale comunitario (in prosieguo, cdc), il quale prevedeva che gli Stati membri potessero riservare il diritto di presentare la dichiarazione in dogana, secondo la modalità della rappresentanza diretta, agli spedizionieri doganali che ivi esercitassero la loro professione.

Com’è noto, tale previsione in Italia ha trovato attuazione nell’art. 40, d.p.r. 43 del 1973 (Tuld), secondo il quale “la rappresentanza diretta, limitatamente alle dichiarazioni in dogana, è riservata agli spedizionieri iscritti nell’albo professionale, istituito con la legge 22 dicembre 1960, n. 1612”. Tale norma è oggi superata dall’attuale codice doganale dell’Ue, in vigore dal 1° maggio 2016, che ha eliminato la riserva a operare in rappresentanza diretta, in precedenza prevista soltanto a favore degli spedizionieri doganali (artt. 18, 19, 170 reg. 952 del 2013).

Poiché i Centri di assistenza doganale sono una speciale società di doganalisti, apparentemente non vi era nessuna limitazione, di natura “legale”, al diritto dei Cad di presentare dichiarazioni in dogana nella forma della rappresentanza diretta. In tal senso si era peraltro espressa la stessa Amministrazione con le note 5 giugno 2002, n. 1629 e 12 dicembre 2002, n. 3228, con le quali si era riconosciuto che per “l’attività svolta dai Centri di assistenza doganale secondo la procedura di domiciliazione per l’espletamento di operazioni doganali (…) di destinazione all’importazione, esportazione e al transito si applicano le disposizioni riguardanti la rappresentanza diretta”.

Ciò nondimeno, con l’adozione della circolare 18 luglio 2005, n. 27/D, l’Agenzia ha imposto ai Cad, operanti in regime di procedura domiciliata, di utilizzare obbligatoriamente l’istituto della rappresentanza indiretta, precludendo il diritto ad agire in nome e per conto degli importatori e facendo derivare, da tale obbligo, la contestazione dei maggiori diritti in caso di accertamento anche a posteriori.

Com’è noto, la procedura domiciliata (oggi sostituita dal “luogo approvato”) rappresenta una grande semplificazione per gli operatori, poiché consente di sdoganare i beni importati direttamente nei propri locali ovvero in altri luoghi autorizzati, senza la presentazione in dogana, con significativi vantaggi sia in termini di tempi che di costi.
Il frequente ricorso a tale procedura, senza che fosse consentito adottare lo schema della rappresentanza diretta ha, negli anni, dato luogo a numerose contestazioni nei confronti dei Cad, considerati dalla Dogana automaticamente responsabili per le obbligazioni doganali, anche a seguito di rilievi o irregolarità sollevate nei confronti dei loro clienti, a distanza di anni dalle operazioni.
Tale inquadramento ha comportato rilevanti conseguenze di carattere economico, posto che l’obbligo di assumere una responsabilità, in proprio, per le obbligazioni doganali dei propri clienti, anche nel caso di contestazioni che non potevano essere rilevate con gli ordinari poteri di controllo del professionista, ma emerse soltanto a seguito di approfondite verifiche proprie delle pubbliche autorità, ha determinato esposizioni finanziarie particolarmente significative e anche la liquidazione di molti Cad.
Nell’ambito del vasto contenzioso che ne è derivato e delle varie iniziative avviate, i Cad hanno sottolineato l’incompatibilità della prassi adottata dalle Dogane con la disciplina comunitaria in allora vigente, evidenziando, in particolare, come non fosse legittimo attribuire a tali società (costituite da doganalisti abilitati a operare in rappresentanza diretta) un’indefinita responsabilità oggettiva nell’esercizio della propria attività, anche nell’ipotesi in cui avessero operato in buona fede e con la dovuta diligenza.
Nella difficoltà di trovare una soluzione in ambito nazionale, sul punto è intervenuta anche la Commissione europea (Eu Pilot 3670/12/Taxud), la quale ha rilevato come l’Agenzia delle dogane italiana, negando agli spedizionieri doganali il diritto a operare in procedura di domiciliazione tramite rappresentanza diretta, violasse la normativa comunitaria.
La Commissione ha, in particolare, chiarito che “l’art. 5 del Codice Doganale prevede la possibilità che chiunque possa farsi rappresentare presso l’Autorità doganale per l’espletamento di atti e formalità previsti dalla normativa doganale. Tale rappresentanza può essere diretta o indiretta. Tuttavia gli Stati membri possono limitare il diritto di fare dichiarazioni in Dogana tramite rappresentanza diretta o indiretta in modo che il rappresentante debba essere uno spedizioniere doganale che esercita la propria attività nel territorio di tale Paese. Pertanto da questa norma si evince che si può limitare la rappresentanza di qualsiasi altro agente, ma non quella degli spedizionieri doganali. La rappresentanza da parte di uno spedizioniere doganale deve sempre essere consentita, che sia diretta o indiretta” (Eu Pilot 3670/12/Taxud).
Di conseguenza, la Commissione Ue ha comunicato all’Amministrazione di ripristinare il diritto dei Cad di scegliere come operare in dogana, anche per i casi di procedura domiciliata.
Anche il Tribunale di Bruxelles, in attuazione della medesima normativa comunitaria sulla rappresentanza diretta, ha riconosciuto come l’obbligo di agire in rappresentanza indiretta, imposto dalla legislazione belga agli spedizionieri doganali, violasse il codice doganale comunitario, e ha quindi ritenuto che lo spedizioniere obbligato ad agire in rappresentanza indiretta non potesse essere considerato responsabile dell’obbligazione doganale (Tribunale di prima istanza di Bruxelles, sentenza 13 gennaio 2017, n. 12/33/17).
Tale (illegittima) limitazione all’utilizzo della rappresentanza diretta è tuttavia perdurata sino a pochi anni fa, quando, con la circolare 19 gennaio 2015, n. 1/D, l’Agenzia è tornata a riconoscere il diritto dei Cad di scegliere la modalità con cui operare, anche per porre fine alla procedura di infrazione avviata dalla Commissione europea.
In questo complesso quadro giuridico, dopo diverse pronunce di merito, anche la Corte di Cassazione, all’esito di un contenzioso ultradecennale, ha riconosciuto che nessuna norma del codice doganale comunitario escludeva la possibilità per i Cad di agire in rappresentanza diretta, in caso di utilizzo della procedura di domiciliazione.
In particolare, dopo la disamina della normativa vigente all’epoca dei fatti (artt. 76, 64 e 5 cdc) che consentiva all’importatore di “domiciliare” le merci direttamente presso i propri locali, senza la necessaria presentazione in dogana, i giudici di legittimità hanno precisato che “da nessuna delle richiamate disposizioni, tuttavia, risulta anche che l’eventuale intermediario debba operare necessariamente in regime di rappresentanza indiretta. Non rileva, in senso contrario, il par. 2 dell’art. 64 che afferma sì che la dichiarazione può essere presentata «per suo conto» ma non limita la scelta alla rappresentanza indiretta”.
Secondo la Corte, infatti “L’unica distinzione che appare possibile operare, invero, discende dall’art. 40 Tuld, ratione temporis applicabile, per il quale i soli spedizionieri doganali possono operare in regime di rappresentanza diretta (esclusi, quindi, altri eventuali intermediari) ma è indubbio che analoga facoltà deve ritenersi estesa ai CAD che, obbligatoriamente, debbono essere costituiti da spedizionieri doganali ex art. 1 septies l. n. 66 del 1992” (Cass., sez. V, ordinanza 31 ottobre 2019, n. 28066).
Per effetto di tale pronuncia, che rappresenta anche un precedente utile per tutti i casi analoghi a quello esaminato dalla Corte, sono stati integralmente annullati gli atti di accertamento fondati sull’illegittima imposizione della rappresentanza indiretta nell’ambito della procedura domiciliata.